Prawnik Zawiercie – Klasyfikacja decyzji administracyjnych
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Pojęcie „decyzja administracyjna” może oznaczać decyzję stosowania prawa administracyjnego (decyzja w znaczeniu teoretycznym), decyzję w znaczeniu formalnym i decyzję w znaczeniu materialnym[1].
Formalna koncepcja decyzji administracyjnych za decyzję administracyjną uznaje te akty administracyjne, które są wydawane w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. W ujęciu tej koncepcji nie jest istotne, czy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, wystarczy bowiem spełnienie warunków i przesłanek proceduralnych (formalnych) stawianych rozstrzygnięciu. Z kolei materialna koncepcja decyzji akcentuje merytoryczną treść zawartego w niej rozstrzygnięcia, uznając że decyzjami administracyjnymi są jednostronne rozstrzygnięcia właściwych organów administracji publicznej, określające w sposób prawnie wiążący sytuację konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Między powyższymi koncepcjami decyzji administracyjnych nie ma sprzeczności, bowiem jedynie akcentują odmienne aspekty tego samego zjawiska prawnego, które uzupełniają i dopełniają się wzajemnie[2].
W świetle przepisu art. 104 § 2 KPA można wyróżnić decyzje merytoryczne, które zawierają rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, w sposób władczy określają uprawnienia i obowiązki indywidualnego adresata w sferze prawa materialnego, oraz decyzje, które w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (niemerytoryczne, formalnoprocesowe)[3]. Należy podkreślić, że każda decyzja merytoryczna kończy zarazem sprawę administracyjną w danej instancji, czyli że każda tego rodzaju decyzja wywołuje skutki materialnoprawne (ustala sytuację prawną strony) i skutki proceduralne (kończy sprawę w danej instancji). Drugi rodzaj decyzji wywołuje jedynie skutki proceduralne, natomiast nie konkretyzują norm prawa materialnego. Należą do nich: decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105), decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) i decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3)[4].
Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Kodeks, który w przepisie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek[5]. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa nieostateczna kończy sprawę w danej instancji jedynie w części objętej rozstrzygnięciem i w związku z tym może być zaskarżona tylko w tym zakresie w drodze odwołania[6]. Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści. Po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełnienia, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym[7].
Inny podział decyzji to podział na decyzje ostateczne i decyzje nieostateczne. Podział ten wynika z przepisu artykułu 16 KPA, stanowiącego iż: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.” Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego[8]. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Kodeks postępowania administracyjnego jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, podczas gdy przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji nieostatecznych nie są sprecyzowane w przepisach, co oznacza, że takimi przesłankami mogą być zarówno względy praworządności, jak i celowości (słuszności). Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego[9].
Decyzje ostateczne można z kolei podzielić na te, na mocy których strona nabyła prawo, i decyzje ostateczne, na mocy których strona nie nabyła prawa. Podział ten zauważalny jest w przepisach artykułów 154 i 155 KPA. I tak, pierwszy z przytoczonych przepisów stanowi, iż: „Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.”. Zakres znaczeniowy pojęcia „decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa” jest niejasny. Z jednej bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego[10]. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z punktu widzenia tej koncepcji strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy „decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami, co następuje z reguły w tych sprawach administracyjnych, w których organowi administracyjnemu służy kompetencja do wszczęcia postępowania z urzędu (np. sprawy podatkowe)”[11]. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że: „W trybie art. 154 KPA nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji, co oznacza, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych”[12].
Przyjęty w przepisach art. 154 i 155 KPA podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Nie oznacza to jednak, że organ może zadowolić się ustaleniem, że decyzja ostateczna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 i na tej podstawie przyjąć, że jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Przyjęcie, że decyzja ostateczna podlega przepisom art. 155 wymaga od organu administracji publicznej pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja ta tworzy prawo dla strony i uzasadnienia tego stanowiska[13]. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Nabycie praw z decyzji nie obejmuje uprawnień procesowych stron postępowania, a także nabycia praw z mocy przepisu ustawy. Jednakże jeżeli strona może skutecznie powoływać się na prawo nabyte z mocy ustawy dopiero po wydaniu decyzji stwierdzającej autorytatywnie, że nabyła takie prawo, wówczas taka decyzja podlega przepisom art. 155 KPA[14].
Inny podział to podział na decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne) Decyzje prowizoryczne (tymczasowe) zapadają w sprawie, w której pojawia się zagadnienie wstępne i będzie ono rozstrzygnięte, bez zawieszania postępowania, przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w tej sprawie, czyli przez organ niewłaściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wszystkie inne decyzje merytoryczne mają charakter decyzji definitywnych (stanowczych)[15].
Jeszcze inny zabieg klasyfikacyjny wskazuje na istnienie decyzji pozytywnych i negatywnych. Decyzjami pozytywnymi są decyzje, na podstawie których strony nabywają prawa, lub które zaspokajają żądania stron. Natomiast decyzjami negatywnymi są decyzje, na mocy których strony nie nabywają praw, albo które nie uwzględniają ich żądań[16].
Wyróżnia się również podział na decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego i decyzje związane. Decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu „luzu decyzyjnego”, jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna „wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy”[17]. Norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji, co stanowi nadal postać decyzji związanej[18]. Decyzja wydawana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji. Ostatnia postać obejmuje zupełny luz decyzyjny pozostawiany organowi stosującemu prawo przez normy prawne i jest to określane jako „swobodne uznanie”, z którego korzysta organ administracyjny, a cechą jego jest to, że normy prawne stosowane przez organ administracyjny uzależniają od uznania administracyjnego czy i ewentualnie jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego one ustalą[19]. Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny „może” podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba uwagę na to, że decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy[20].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] E. Stawicka, Prawo administracyjne. Aplikacje prawnicze. Pytania i odpowiedzi, Warszawa, 2010, s. 215.
[2] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 222.
[3] M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa – Wrocław, 1967, s. 140.
[4] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 33.
[5] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 580.
[6] Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r., II SA 782/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 127.
[7] Wyrok NSA z 14 marca 2002 r., I SA 2126/00.
[8] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 484.
[9] ibidem, s. 484 – 485.
[10] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 690.
[11] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, op. cit, s. 227 – 228.
[12] Wyrok NSA z dnia 28 maja 1990 r., IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43.
[13] Wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637.
[14] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 691.
[15] W. Jakimowicz, Problem definiowani…, op. cit., s. 85.
[16] Z. Janowicz, Kodeks postępowania, op. cit., s. 466.
[17] J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Kraków, 2004, s. 226.
[18] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 76 – 81.
[19] E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa, 2010, s. 207.
[20] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 485.
